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哈尔滨市城市道路管理条例

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哈尔滨市城市道路管理条例

黑龙江省哈尔滨市人大常委会


哈尔滨市城市道路管理条例

(2011年3月15日哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过 2011年4月14日黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准)

哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会公告第6号


  《哈尔滨市城市道路管理条例》业经哈尔滨市第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2011年3月15日通过,黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于2011年4月14日批准,现予公布,自2011年6月1日起施行。

  
                        哈尔滨市人民代表大会常务委员会

                             2011年4月18日


  第一章 总 则

  第一条 为加强城市道路管理,保障城市道路完好,发挥城市道路功能,促进城市经济和社会发展,根据国务院《城市道路管理条例》,结合本市实际,制定本条例。

  第二条 本条例适用于本市城市规划区内的城市道路规划、建设、养护、维修和路政的管理。

  第三条 本条例所称城市道路,是指城市内供车辆、行人通行的,具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。
  城市道路范围以已实施的规划道路红线为准;规划道路红线尚未实施的,以现状道路为准。
  城市道路分为快速路、主干路、次干路和支路。

  第四条 城市道路管理实行统一规划、配套建设、协调发展和建设、养护、管理并重的原则。

  第五条 本条例由市人民政府负责组织实施。

  市、区人民政府有关行政主管部门按照下列规定履行职责:
  (一)市城乡建设行政主管部门负责全市城市道路建设的管理工作;
  (二)市城市管理行政主管部门(以下简称市城管部门)负责全市城市道路养护、维修和路政的管理工作,相关的日常工作由市道桥管理机构负责;
  (三)区城市管理行政主管部门(以下简称区城管部门)按照职责权限,负责辖区内城市道路养护、维修和路政的管理工作;
  (四)集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关负责实施本条例规定的相关行政处罚;
  (五)发展和改革、城乡规划、公安交通、财政等行政主管部门和国有资产管理机构,按照职责权限,负责城市道路管理的相关工作。

  第二章 规划和建设

  第六条 市人民政府应当组织市发展和改革、城乡建设、城乡规划、国土资源、财政、城管、公安交通、交通运输等行政主管部门依据城市总体规划和国民经济社会发展规划,编制城市道路发展规划。
  新建城市道路时,应当规划建设管线(含缆线,下同)共同沟等地下空间设施;改造城市道路时,具备条件的应当规划建设管线共同沟等地下空间设施。
  规划建设管线共同沟的区域,同类管线应当纳入管线共同沟。

  第七条 市城乡建设行政主管部门应当根据城市道路发展规划,编制城市道路建设年度计划,纳入年度城建计划实行统一管理。

  第八条 城市道路规划和建设应当符合国家有关技术标准、规范,并遵守下列规定:

  (一)快速路、主干路、次干路与铁路相交处建设立体交通设施;
  (二)设计时速超过三十公里每小时的,设置机动车道与非机动车道分离设施;
  (三)建设无障碍设施;
  (四)在快速路、主干路过街人流相对集中的区域建设人行过街设施;
  (五)道路排水设施建设与防止道路内涝相适应。
  具备条件的,应当规划和建设公共交通专用道、港湾式公共交通停靠站台和公共停车场。

  第九条 建设城市道路应当依法履行建设审批程序。
  建设单位应当依法通过招投标方式确定城市道路建设工程的勘察、设计、施工、监理单位。

  第十条 城市道路建设(包括新建、改建、扩建,下同)前,应当由建设单位向市城乡建设行政主管部门申请办理地下管线及附属设施综合会签。
  市城乡建设行政主管部门应当在十日内,组织相关管线主管部门和管护责任单位进行综合会签。

  第十一条 城市道路建设工程开工前,建设单位应当到市城乡建设行政主管部门办理工程质量监督注册手续,并提报下列材料:
  (一)建设、施工、监理单位的质量技术管理机构组成材料及相关人员岗位资质证书;
  (二)施工图设计文件技术审查报告和行政审查批准书;
  (三)法律、法规规定的其他材料。
  市城乡建设行政主管部门应当在材料齐全后一个工作日内予以办理质量监督注册手续。

  第十二条 投资额在三十万元以上的道路建设工程开工前,建设单位应当依法向市城乡建设行政主管部门申请领取建设工程施工许可证。
  申请领取建设工程施工许可证,应当具备下列条件:
  (一)建设工程规划许可证;
  (二)中标通知书;
  (三)施工图审查批准书;
  (四)质量监督注册表;
  (五)安全技术措施备案登记表;
  (六)备案的施工合同;
  (七)备案工程监理委托合同。
  市城乡建设主管部门应当在材料符合要求后的四个工作日内予以颁发施工许可证。

  第十三条 城市道路的勘察、设计、施工和监理活动,应当符合国家和省的技术标准、规范和规程的规定。

  第十四条 建设单位组织城市道路建设工程竣工验收前,应当向城乡建设、城乡规划、城管、公安交通、环境保护等行政主管部门提出城市道路建设工程的竣工认可申请,城乡建设、城乡规划、城管、公安交通、环境保护等有关行政主管部门应当在法定期限内出具是否认可或者准许使用的文件。
  城市道路建设工程竣工后,建设单位应当组织勘察、设计、施工、监理等单位共同验收,市政质量监督机构应当负责监督。
  城市道路建设工程竣工后未经验收或者验收不合格的,不得投入使用。

  建设单位应当在工程竣工验收合格之日起十五日内,到市市政工程质量监督机构办理竣工备案手续,并提交下列材料:
  (一)工程竣工验收报告,包括勘察、设计、施工、监理单位分别签署的工程质量合格文件;
  (二)城乡建设、城乡规划、城管、公安交通、环境保护等有关行政主管部门对专项工程的认可和准许使用文件;
  (三)施工单位签署的工程质量保修书;
  (四)法律、法规规定的其他材料。

  第十五条 城市道路建设工程竣工验收合格后,建设单位应当按照规定向市城建档案馆报送工程建设档案。

  第十六条 城市道路工程实行工程质量保修制度。桥梁工程的地基基础、主体结构保修期为设计文件规定的该工程合理使用年限;其他工程保修期按照国家有关法律、法规的规定执行。
  保修期自竣工验收合格之日起计算。保修期内出现工程质量问题,由责任单位负责保修;超过保修期的,由管理养护单位负责维修。

  第十七条 城市道路工程质量实行保证金制度。保证金由施工单位按照工程造价的百分之五预留。保证金的存入、使用和监督管理按照有关规定执行。

  第十八条 城市道路建设工程竣工验收后应当办理建管交接。

  城市道路建设工程办理建管交接时,应当具备下列条件:
  (一)已履行工程竣工备案程序;
  (二)道路及附属设施完好、齐全、整洁;
  (三)施工机械设备、物料、工程暂设、临时围挡等全部撤离现场。

  第十九条 建设单位应当在办理城市道路建设工程竣工备案后十五日之内,向市城乡建设行政主管部门书面提出建管交接申请,并提交下列材料:

  (一)书面申请;
  (二)工程竣工备案书;
  (三)工程竣工图纸和完整的建设内业资料;
  (四)工程竣工验收报告;
  (五)城市道路工程质量评估报告;
  (六)城乡建设、城乡规划、城管、公安交通、环境保护等有关行政主管部门对专项工程的认可和准许使用文件;
  (七)工程质量保修书。

  第二十条 市城乡建设行政主管部门收到建设单位提交的建管交接申请材料后,应当在十五个工作日内会同市城管、水务等部门进行审查。符合条件的,应当在七个工作日内完成建管交接;不符合条件的,责令限期改正,改正后履行建管交接程序。

  第二十一条 城市道路建设工程建管交接由市城乡建设行政主管部门会同市城管、水务等部门共同组织进行,通知相关部门和单位参加。
  参加城市道路建设工程建管交接的相关部门和单位应当签订交接书,明确交接事项。

  第二十二条 城市道路建设工程未申报建管交接或者未完成建管交接的,由建设单位自行组织管理维护,并承担因维护不力造成的人身伤害、财产损失等责任。

  第三章 养护和维修

  第二十三条 市城管部门应当根据城市道路类别、养护等级、养护维修定额和检测评估结果,测算城市道路年度养护维修经费,编制年度养护维修计划,经市发展和改革、城乡建设、财政、公安交通等部门综合平衡,报市人民政府批准后,由市城管部门组织实施。

  第二十四条 城市道路养护维修责任,按照下列规定划分:
  (一)位于道里区、道外区、南岗区和香坊区的利用政府投资和融资建设的城市快速路、主干路、桥梁的养护维修,由市城管部门委托专业道路养护维修单位承担;利用政府投资和融资建设的其他城市道路的养护维修,由所在区城管部门委托专业道路养护维修单位承担。
  (二)工业区和住宅区内开放型道路以及企事业单位投资建设的道路,由产权单位委托专业道路养护维修单位承担。

  第二十五条 城市道路养护维修应当逐步实行小修保养、中修工程定额承包制和大修工程招投标制。

  第二十六条 城市道路养护维修责任单位应当按照技术规范和周期对城市道路进行养护维修,并在规定的期限内完成,确保道路畅通和车辆安全通行。

  第二十七条 城市道路养护维修责任单位应当按照有关规定对城市道路进行经常性检查、定期检测和特殊检测,并根据检测评定结果进行养护维修,保障城市道路功能完好。

  第二十八条 城市道路养护维修责任单位应当实行养护维修信息化管理,建立养护维修技术档案和养护管理系统。

  第二十九条 城市道路养护维修责任单位作业时,应当避开交通流量高峰期,在作业现场设置规范的围挡及安全警示防护设施,并设专人维护现场交通秩序。
  城市道路养护维修作业应当采用低噪声、防扬尘的施工设备和施工方法。

  第三十条 城市道路大修工程实行保修期制度,保修期为二年。自竣工验收之日起,在保修期内出现的质量问题,由责任单位负责维修。

  第三十一条 设置在城市道路上的各类管线检查井,应当符合国家和地方有关技术规范和标准。
  检查井的产权单位为检查井的管护责任单位,负责检查井的巡视、养护维修和管理。发现检查井破损、与路面不平顺以及井盖丢失的,应当立即设置警示标志,采取规范的防护措施。检查井盖丢失的,应当在六个小时内补齐;检查井破损的,应当在二十四个小时内修复;检查井与路面不平顺的,应当按照规范标准维修。

  第三十二条 城管部门应当建立检查井登记备案制度。对检查井管护责任单位的巡视、养护维修和管理进行监督检查。
  经确认为无主的检查井,暂由城管部门代管,并及时落实管护责任单位。对废弃的检查井,城管部门可以进行填埋处理。

  第四章 路政管理

  第一节 一般规定

  第三十三条 位于道里区、道外区、南岗区和香坊区的城市快速路、主干路、桥梁的路政管理,由市城管部门委托市道桥管理机构负责;其他城市道路的路政管理,由所在区城管部门负责。

  第三十四条 在城市道路范围内不得有下列行为:
  (一)搅拌水泥砂浆、混凝土及其他拌合物,打砸硬物,排放污染腐蚀物;
  (二)从事各类生产、维修、冲洗车辆及经营加工活动;
  (三)机动车违反规定占压人行道;
  (四)移动或者损毁道路设施;
  (五)其他侵占、损坏城市道路行为。

  第三十五条 任何单位或者个人不得擅自改变城市道路结构。
  确需改造人行道、铺装裸露地、新开或者封闭进出口的,应当经城管部门批准;新开或者封闭进出口的,还应当征得城乡规划和公安交通管理部门的同意。

  第三十六条 市城管部门应当按照国家养护技术规范要求,在城市道路上设置限载、限高等标志。
  公安交通管理部门改变桥梁行车道或者调整行车路线超过道路限载、限高规定的,应当征求市城管部门的意见。

  第三十七条 履带车、铁轮车或者运载不可解体货物的超重、超高、超长车船需要通过城市道路和桥梁下水域的,应当采取安全防护措施,经市城管部门同意后,按照公安交通管理部门或者航运管理部门指定的时间、路线(航道)行驶。

  第三十八条 经批准占用、挖掘城市道路的,除非经营性的公益设施免交城市道路占用费外,应当按照规定的标准,向城管部门缴纳城市道路占用费和城市道路挖掘修复费。
  经批准占用城市道路的,应当按照城市道路占用费的百分之五十缴纳占道押金。占用道路期满,未造成损坏的,返还占道押金。造成道路损坏的,用占道押金修复,剩余部分返还,不足部分的费用由占道单位或者个人支付。
  对未按照规定缴纳城市道路占用费、挖道修复费、占道押金的,限期补缴,逾期未补缴的,按日加收百分之一的滞纳金。拒不交纳的,城管部门可以依法申请人民法院强制执行。

  第三十九条 城市道路占用费和挖掘修复费上缴财政,专款专用,全部用于城市道路养护维修、挖掘修复和管理。确需减免占、挖道费的,应当按照国家、省规定的程序报批。

  第四十条 损坏城市道路设施的,责任人应当承担修复费用。
  责任人不承担修复费用的,城管部门可以依法申请人民法院强制执行。

  第四十一条 城管部门应当建立城市道路巡视检查制度,明确路政管理人员职责,组织人员进行日常巡查,发现违法行为应当及时予以制止,并移交集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关依法处罚。
  路政管理人员发现影响道路安全的情形,应当采取相应的防护措施,并按照有关规定报告。

  第二节 城市道路占用管理

  第四十二条 任何单位和个人不得擅自占用城市道路。
  确需临时占用城市道路的,应当经城管部门批准,领取《临时占用道路许可证》后方可占用。临时占用城市道路影响交通安全的,还应当征得公安交通管理部门的同意。
  占用位于道里区、道外区、南岗区、香坊区的快速路、主干路的,应当经市城管部门批准;占用其他城市道路的,应当经所在区城管部门批准。全市统一规划设置的经营性占道的,应当经市城管部门批准。
  申请临时占用城市道路的,应当提供下列材料:
  (一)临时占用城市道路申请;
  (二)建设工程规划许可证;
  (三)占用城市道路示意图;
  (四)施工作业组织方案。
  申请单位提交的申请材料齐全的,城管部门应当在收到材料二个工作日内完成审批,情况复杂的在五个工作日内完成审批。

  第四十三条 下列情形城管部门不得批准临时占用城市道路:
  (一)占用快速路、主干路和距主干路道路红线十米以内设置除公益设施以外经营性设施的;
  (二)占压盲道、地下管线检查井的;
  (三)占道设施预留人行通道宽度少于1.5米的;
  (四)占道设施高度与周围建筑物门窗间距少于1∶1.5比例的;
  (五)建设永久性围挡设施的;
  (六)搭建门斗、阳台的;
  (七)其他不得占用行为。

  第四十四条 经批准临时占用城市道路的,占道单位或者个人应当按照批准的位置、面积、结构、期限和用途占用。
  临时占用城市道路期限最长为一年。占用期满后需要继续占用的,占道单位或者个人应当在期满前一个月重新办理审批手续。
  占用期满后,占道单位或者个人应当及时清理占用现场,恢复城市道路的原状。

  第四十五条 建筑工地施工占用城市道路的,建设单位按照规定办理批准手续。设置实体围挡,对建筑工地周边城市道路和其他公共设施进行有效防护,及时修复因施工损坏的城市道路和其他公共设施。
  经批准建筑工地施工需要临时封闭城市道路的,施工单位应当向社会进行公告。因工程未竣工需要延期封闭城市道路的,应当办理延期审批并重新公示。
  工程竣工后,建设单位应当及时拆除占道围挡、暂设房等临时占道设施,清除现场物料,修复因施工损坏的城市道路和其他公共设施,铺装新建建筑物临街的裸露地面,并由城管部门组织验收。

  第四十六条 在有条件停放车辆的城市道路上设置停车场,应当征得公安交通管理部门同意后到市城管部门办理临时占道手续。
  占用人行道设置停车场的,由城管部门负责路政管理。

  第四十七条 市人民政府应当严格控制占用城市道路作为集贸市场。
  确需占用城市道路作为集贸市场的,应当经市人民政府批准。

  第三节 城市道路挖掘管理

  第四十八条 任何单位和个人不得擅自挖掘城市道路。

  需要挖掘城市道路的,应当经城管部门批准,领取《挖掘道路许可证》后方可挖掘;挖掘城市道路影响交通安全的,还应当征得公安交通管理部门的同意。
  挖掘位于道里区、道外区、南岗区、香坊区的快速路、主干路的,应当经市城管部门批准;挖掘其他城市道路的,应当经所在区城管部门批准。

  第四十九条 需要挖掘城市道路的单位应当向市城管部门申报挖掘城市道路年度计划。除特殊情况外,未纳入挖掘城市道路年度计划的,不得挖掘城市道路。
  市城管部门应当根据申报单位提出的挖掘城市道路年度计划,会同城乡建设、城乡规划、公安交通等行政主管部门共同研究编制挖掘城市道路计划。各有关行政主管部门和挖道单位,应当严格执行挖掘城市道路计划。

  第五十条 申请挖掘城市道路的,应当提供下列材料:
  (一)挖掘城市道路申请;
  (二)年度挖道计划;
  (三)上级主管部门批准的工程计划文件;
  (四)建设工程规划许可证;
  (五)各地下管线设施管护责任单位和其他障碍物主管单位的会签文件;
  (六)施工作业图纸和具体施工方案;
  (七)文明施工方案。
  申请单位提交的申请材料齐全的,城管部门应当在收到材料二个工作日内完成审批,情况复杂的在五个工作日内完成审批。

  第五十一条 下列情形不得挖掘城市道路:
  (一)建设的城市道路交付使用后五年内;
  (二)大修的城市道路竣工三年内;
  (三)在当年十月二十日至次年四月二十日城市道路禁挖期内;
  (四)同一道路地下相同管线建设竣工后未满三年的;
  (五)挖道单位违反挖掘城市道路规定,经查处未整改的;
  (六)法律、法规规定其他不得挖掘城市道路的情形。
  特殊情况确需挖掘城市道路,属于前款(一)、(二)项规定的,应当经市城管部门审查后,报市人民政府批准,加收二倍挖掘城市道路修复费;属于前款(三)项规定的,经城管部门审批后,加收一倍挖掘城市道路修复费。

  第五十二条 城市地下管线发生故障需要紧急抢修的,可以先行挖掘道路抢修,同时通知城管部门和公安交通管理部门,并在二日内持地下管线设施主管部门的证明,按照规定补办批准手续。属于本条例第五十一条第一款(一)、(二)项规定的,只收取一次挖掘城市道路修复费;在禁挖期内抢修的,加收一倍挖掘城市道路修复费。

  第五十三条 挖掘城市道路的施工单位应当按照批准的位置、面积、时限挖掘城市道路。

  第五十四条 挖掘城市道路应当遵守下列规定:
  (一)分段挖掘、分段施工,除经批准的特殊情况外,每段挖掘长度不得超过一百米;
  (二)应当先割后挖,确需使用机械挖掘的,经城管部门认定后实施;
  (三)挖掘车行道路面宽度不得小于七十厘米;
  (四)开挖断面严禁上窄下宽;
  (五)道路结构修复时应当满足其使用功能和结构安全。

  第五十五条 地下管线设置时,具备条件的应当采用非挖掘路面施工方法。
  横过街挖掘城市道路应当采取非开挖路面施工方法。因地下情况复杂需要开挖路面,具备夜间施工条件的应当采取夜间施工方法,并按照规定时限恢复道路交通。
  建设单位采取非开挖路面施工方法的,应当提报施工组织设计,经城管部门审定,缴纳道路安全保证金后方可施工。二年后,城市道路未发生结构变形、塌陷等问题的,返还道路安全保证金。

  第五十六条 挖掘城市道路施工现场,应当设置规范的封闭围挡设施、安全警示标志和统一监制的公告牌。
  挖道施工材料应当按照批准的位置堆放,弃土及时外运,日产日清,保证道路畅通。

  第五十七条 挖掘城市道路沟槽回填和路面修复,由专业道路养护维修单位负责实施。

  第五十八条 地下管线设置完工后,主、次干道横向挖掘的,应当在当日回填修复;主、次干道纵向挖掘和支路横向挖掘的,应当在三日内回填修复;支路纵向挖掘的,应当在五日内回填修复;采取特殊工艺回填修复的,应当按照城管部门认定的时限回填修复。

  第五章 桥梁安全管理

  第五十九条 市城管部门应当按照国家有关规定和本市桥梁的具体技术特点、结构安全条件等情况,划定城市桥梁安全保护区域范围,经市人民政府批准后,公布实施。

  第六十条 在城市桥梁安全保护区范围内禁止下列行为:
  (一)从事采沙、取土、爆破等危及城市桥梁安全的作业或者活动;
  (二)堆放、储存易燃易爆或者其他危险物品;
  (三)在桥梁上垂钓、堆放物品以及在桥梁护栏上拴绳挂物等;
  (四)其他危及城市桥梁安全的行为。

  第六十一条 市城管部门应当严格控制桥下空间占用行为,合理利用桥下空间资源,适当设置桥下空间的封闭围挡设施。
  有关单位和个人应当严格按照市城管部门批准的用途使用桥下空间。

  第六十二条 在城市桥梁安全保护区域内从事河道疏浚、挖掘、打桩、地下管道顶进等作业的,施工单位应当制定安全保护措施,并与城管部门签订城市桥梁安全保护协议后,方可施工。

  第六十三条 依附城市桥梁及其附属设施架设管线的,应当经市城管部门批准,领取《桥梁架设市政管线许可证》后,方可施工和占用,并按照规定标准缴纳费用。在桥梁扩建、改建、维修时,管线所属单位应当按照规定时限自行拆除;逾期不拆除的,依法强制拆除。

  第六十四条 市城管部门应当建立、健全城市桥梁安全检测评估制度,定期组织专业检测机构对城市桥梁的安全检测评估。
  经安全检测评估,城市桥梁承载能力下降,但尚未构成危桥的,城市桥梁养护单位应当及时变更承载能力标志,进行维修和加固。
  经安全检测评估认定危桥的,城市桥梁养护单位应当及时采取措施,设立安全警示标志、实施封桥等紧急措施,防止事故的发生。实施封桥措施的应当事先通知公安交通管理部门。
  城市桥梁遭遇自然灾害或者人为事故,造成结构隐患时,城市桥梁养护单位应当进行专项安全检测评估,并迅速组织抢修。

  第六十五条 跨江桥梁和隧道应当实行专项管理,建立桥梁和隧道管理系统。具体办法由市人民政府另行制定。

  第六章 法律责任

  第六十六条 违反本条例规定,施工单位未按照规定缴纳工程保证金的,由城乡建设行政主管部门责令改正,并处以一万元以上二万元以下的罚款。

  第六十七条 违反本条例规定,建设单位未按时申报或者未完成城市道路建管交接的,由市城乡建设行政主管部门责令限期改正,逾期拒不改正的处以十万元以上二十万元以下的罚款。

  第六十八条 违反本条例规定,有下列情形之一的,由集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关按照下列规定处罚:
  (一)道路建设工程未依法领取施工许可证擅自施工的,责令停止施工,限期改正,对建设单位处以工程合同价款的百分之一以上百分之二以下的罚款;对施工单位处以五千元以上三万元以下的罚款。
  (二)井盖丢失未在六个小时内补齐,检查井破损未在二十四个小时内修复的,责令限期改正,对管护责任单位处以五百元以上一千元以下的罚款。
  (三)在城市道路范围内搅拌水泥砂浆及其他拌合物、打砸硬物、排放污染腐蚀物、冲洗车辆的,责令限期改正,并处以二百元以上三千元以下的罚款。
  (四)在城市道路范围内从事生产、维修、加工活动的,移动、损毁道路设施的,责令限期改正,并处以五千元以上一万元以下的罚款。
  (五)机动车违反规定占压人行道的,责令停止违法行为,并处以一百元的罚款。
  (六)未经批准在城市道路上新开或者封闭进出口破坏道路设施的,责令停止违法行为,并处以一千元以上五千元以下的罚款。
  (七)履带车、铁轮车或者运载不可解体货物的超重、超高、超长车通过城市道路未采取安全防护措施的,处以一千元以上五千元以下的罚款。
  (八)未经批准占用城市道路的,予以现场查封,责令限期自行清除,逾期不清除的,强制清除,并处以五百元以上三千元以下的罚款。
  (九)未按照批准的位置、面积、时限占用城市道路的,责令限期改正,并处以五百元以上一千元以下的罚款。
  (十)未按照批准的结构、用途占用城市道路的,责令限期改正,并处以五千元以上一万元以下的罚款。
  (十一)占用城市道路建筑施工未按照规定围挡、对建筑工地周边城市道路和其他公共设施未进行有效防护的,责令限期改正,并处以一千元以上五千元以下的罚款。
  (十二)建筑工程竣工后,未按照规定清除现场、修复因施工损坏的道路和其他市政公用设施、铺装新建建筑物临街裸露地面的,责令限期改正,并按每平方米一百元以上五百元以下处以罚款。
  (十三)未经批准挖掘城市道路的,责令限期补办手续,并按挖道修复费五倍以上十倍以下处以罚款;逾期不补办手续的,强制回填道路。
  (十四)紧急抢修城市地下管线未按照规定补办挖掘道路批准手续的,责令限期补办手续,并处以一千元以上三千元以下的罚款。
  (十五)未按照批准的位置、面积、时限挖掘城市道路的,责令限期改正,并处以一千元以上三千元以下的罚款。
  (十六)挖掘城市道路现场未设封闭围挡设施、安全警示标志和公告牌,挖道施工材料未按照批准位置堆放,弃土清运未日产日清,影响通道畅通的,责令限期改正,并处以一千元以上五千元以下的罚款。

  第六十九条 违反本条例规定,有下列情形之一的,由集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关责令限期改正;逾期未改正的,可以暂扣施工设备和工具,并对挖道单位处以一千元以上五千元以下的罚款:
  (一)挖掘城市道路未分段挖掘、分段施工的。
  (二)挖掘城市道路未先割后挖的。

  第七十条 违反本条例规定,在城市桥梁安全保护区范围内有下列情形之一的,由集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关责令限期改正,并处以一千元以上五千元以下的罚款:
  (一)从事采沙、取土、爆破等危及城市桥梁安全的作业或者活动。
  (二)堆放、储存易燃易爆或者其他危险物品。
  (三)在桥梁上堆放物品以及在桥梁护栏上拴绳挂物等。
  (四)其他危及城市桥梁安全的行为。

  第七十一条 违反本条例规定,未经批准擅自在城市桥梁及其附属设施上架设管线的,由集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关责令其停止违法行为,并处以五千元以上二万元以下的罚款;造成桥梁设施损坏的,应当依法承担赔偿责任。

  第七十二条 违反本条例其他规定的,由有关行政管理部门依据相关法律、法规进行处罚。
  第七十三条 集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机关依照本条例作出处罚决定,涉及责令限期改正、自行清除、补办手续的,应当在处罚决定中载明具体期限;对城管部门在书面抄告事项中载明已作出责令限期改正、自行清除、补办手续而当事人逾期拒不执行的,应当直接作出处罚。

  第七十四条 有关行政管理部门、管理机构及其工作人员违反本条例规定,不履行法定职责、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由具有行政处分权的部门责令改正;情节严重的,对主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

  第七章 附则

  第七十五条 县(市)城区内的城市道路管理,可以参照本条例执行。

  第七十六条 本条例自2011年6月1日起施行。市人大常委会1996年11月18日发布,1996年12月1日施行的《哈尔滨市城市道路管理条例》同时废止。



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广元市人民政府关于印发《广元市农村五保供养工作实施细则》的通知

四川省广元市人民政府


广府发〔2006〕27号




广元市人民政府关于印发《广元市农村五保供养工作实施细则》的通知




各县、区人民政府,市级有关部门:
  《广元市农村五保供养工作实施细则》已经市政府常务会议讨论通过,现印发你们,请遵照执行。




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二○○六年八月三十一日



广元市农村五保供养工作实施细则



第一章 总则




  第一条 为进一步做好农村五保供养工作,保障农村五保供养对象的正常生活,促进农村五保供养工作的健康发展,根据国务院《农村五保供养工作条例》(国务院令第456号)和省政府的有关规定,结合广元实际,制定本实施细则。
  第二条  本实施细则所称农村五保供养,是指按照本实施细则第七条所规定在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。
  第三条  农村五保供养工作实行各级政府负责制。
县区人民政府负责制定具体实施细则、筹集资金、组织力量,确保本辖区内农村五保供养工作的落实。
  乡镇人民政府负责本行政区域内农村五保供养的具体管理工作。
村民委员会受乡镇人民政府委托承担农村五保供养的申请、调查核实、张榜公布、日常管理服务等基础性工作。
  第四条  政府部门职责:
  (一)民政部门是各级农村五保供养工作的主管部门。市、县区民政部门负责本行政区域内农村五保供养工作的组织实施。
  (二)财政部门按规定落实农村五保供养金,督促检查农村五保供养金拨付和兑现情况。
  (三)审计、监察、工商、税务、国土、农业、卫生、教育、残联、老龄等部门应积极支持,密切配合,依职协助民政部门做好农村五保供养的有关工作。
  第五条  鼓励企事业单位、社会团体和个人为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务。 
  第六条  对在农村五保供养工作中做出显著成绩的单位和个人,给予表彰奖励。




第二章 供养对象




  第七条  持有我市农村户口的老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,享受农村五保供养待遇。
  第八条  确定农村五保对象,分两种不同情况进行:
  对已享受农村五保供养待遇的,由县区民政部门审核后,发给《农村五保供养证》予以确认;
  对新增农村五保对象,应当由村民本人向村民委员会提出申请;本人无法表达意愿的,由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议,对符合本实施细则第七条规定条件的,在本村范围内公示;无异议的,由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡镇人民政府审核。
  乡镇人民政府应当自收到村民委员会评议意见和有关材料之日起20个工作日内提出审核意见,并将审核意见和有关材料报送县区民政部门审批。县区民政部门应当自收到乡镇审核意见和有关材料之日起20个工作日内作出审批决定。对批准给予农村五保供养待遇的,发给《农村五保供养证》;对不符合条件不予批准的,应当书面说明理由。
  乡镇人民政府应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实;必要时,县区民政部门可以进行复核。申请人、有关组织或者个人应当配合、接受调查,如实提供有关情况。
  第九条  农村五保供养对象家庭状况发生变化,不再符合本实施细则第七条规定条件的,村民委员会或者农村敬老院,应当向乡镇人民政府报告,由乡镇人民政府审核并报县区民政部门核准后,核销其《农村五保供养证》。
农村五保供养对象死亡,丧葬事宜办理完毕后,村民委员会或者农村敬老院应当向乡镇人民政府报告,由乡镇人民政府报县区民政部门核准后,核销其《农村五保供养证》。




第三章 供养内容




  第十条  农村五保供养的内容包括以下几个方面:
  (一)供给粮油、副食品和生活用燃料。供给的粮油、副食品和燃料必须满足农村五保对象基本生活需要。
  (二)供给服装、被褥等生活用品和零用钱。农村五保对象冬夏两季必须有不少于两套的换洗衣物、床单和被褥。市、县区民政部门募集的捐赠物品,优先用于农村五保对象的生活需要。每月必须给予农村五保对象适量的零用钱。
  (三)提供符合基本居住条件的住房。散居的农村五保对象每户必须有一套能避风雨、有居室、厨房以及其它附属设施的住房;在农村敬老院集中供养的五保对象,居住住房应方便其生活起居。
  (四)提供疾病治疗,对生活不能自理的给予照料。农村五保对象要全部纳入农村医疗救助范围,实施农村新型合作医疗的地方,五保对象个人缴纳的参合基金全部列入农村医疗救助资金解决,对五保对象生病住院费用个人缴纳部分在农村医疗救助资金中进行资助,确保农村五保对象生病有处治,医疗有保障。对生活不能自理的农村五保对象,由农村敬老院集中供养,给予照料。
  (五)办理丧葬事宜。农村五保对象去世后,村民委员会或农村敬老院要妥善安葬,并处理好善后事宜。
  农村五保供养对象未满16周岁或者已满16周岁仍在接受义务教育的,应当保障他们依法接受义务教育所需费用。
农村五保对象因各种原因农转非的,列入城市低保对象,全额享受城市低保待遇。
  第十一条  农村五保供养标准不得低于省定标准,同时不低于当地村民的平均生活水平。具体标准由县区民政部门会同财政、物价等部门,以县区为单位,按照当地农村群众一般生活水平制定,经县区人民政府批准后向社会公布,予以实施,并随着生活必需品价格变化和当地生活水平的提高适当进行调整。
  第十二条  农村五保供养资金,在县区人民政府财政预算中安排。每年年初,由县区民政部门根据辖区内农村五保对象数量、供养标准编制农村五保供养经费预算,经财政部门审核后,报县区人民政府审批。
  县区安排各类救助资金时,按照有关政策,优先照顾农村五保对象,保障农村五保对象基本生活。
  第十三条  农村五保供养资金,由县区财政部门拨县区民政部门统一管理,按月兑现。
  分散供养的农村五保对象供养金,由县区财政部门根据民政部门提供的用款计划拨民政部门,由民政部门按月通过银行或农村信用社发给农村五保对象,也可由本人委托他人代领。
集中供养的农村五保对象基本生活费,由县区财政部门根据民政部门提供的用款计划拨民政部门,由民政部门直接拨农村敬老院。




第四章 供养形式




  第十四条  县区可根据实际对农村五保对象实行集中供养或分散供养。农村五保对象可以自行选择供养形式。
  对在农村敬老院集中供养的农村五保供养对象,由农村敬老院与其签订入院协议,明确相关义务和责任,做到入院自愿、出院自由。
  分散供养的农村五保对象,由乡镇人民政府、村民委员会、受委托人签订供养协议,确定各自的权利和义务,落实供养责任和帮扶措施。
  第十五条  县区人民政府应当把农村敬老院建设纳入经济社会发展规划。并为农村敬老院提供必要的设备、管理资金,并配备必要的工作人员。
  第十六条  农村敬老院应当建立健全内部民主管理和服务管理制度。农村敬老院工作人员应当经过必要的培训。
  第十七条  农村敬老院可以开展以改善农村五保供养对象生活条件为目的的农副业生产。县区人民政府及其有关部门应当对农村敬老院开展农副业生产给予必要的扶持。
  第十八条  乡镇人民政府应当与村民委员会或者农村敬老院签订供养服务协议,保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。
  村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。




第五章 监督管理




  第十九条  市、县区应当依法加强对农村五保供养工作的监督管理。
  县区民政部门和乡镇人民政府应当制定农村五保供养工作的管理制度,并负责督促实施。
  财政部门应当按时足额拨付农村五保供养资金,确保资金到位,并加强对资金使用情况的监督管理。
  审计、监察部门应当依法加强对农村五保供养资金使用情况的审计、监察。
  第二十条  农村五保供养工作作为乡镇政务、村务公开的重要内容。农村五保供养待遇的申请条件、程序、民主评议情况以及农村五保供养的标准和资金使用情况等,应当向社会公告,接受社会监督。
  第二十一条  农村敬老院应当遵守治安、消防、卫生、财务会计等方面的法律,法规和国家有关规定,接受县区民政部门和乡镇人民政府的监督管理。




第六章 法律责任




  第二十二条  违反本实施细则规定,行政机关及其工作人员有下列行为之一的,对直接负责的主管人员及其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:
  (一)对符合农村五保供养条件的村民不予批准享受农村五保供养待遇的,或者对不符合农村五保供养条件的村民批准其享受农村五保供养待遇的;
  (二)贪污、挪用、截留、私分农村五保供养款物的;
  (三)有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的。
  第二十三条  违反本实施细则规定,村民委员会组成人员贪污、挪用、截留农村五保供养款物的,依法予以罢免;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  违反本实施细则规定,农村敬老院工作人员私分、挪用、截留农村五保供养款物的,予以辞退;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  第二十四条  违反本实施细则规定,村民委员会及受委托人或者农村敬老院对农村五保供养对象提供的供养服务不符合要求的,由乡、镇人民政府责令限期改正;逾期不改正的,乡镇人民政府有权终止供养服务协议;造成损失的,依法承担赔偿责任。
  第二十五条  享受农村五保供养待遇的村民,有下列行为之一的,由乡镇人民政府给予批评教育或者警告,追回其冒领的农村五保供养资金和物资。
  (一)虚报、隐瞒、伪造等手段,骗取享受农村五保供养待遇的;
  (二)在享受农村五保供养待遇期间家庭状况发生变化,不再符合本实施细则第七条规定条件的,不按规定告知管理机关,继续享受农村五保供养待遇的。
  第二十六条  为不符合享受农村五保供养待遇条件的家庭或个人出具虚假证明材料的,追究相关责任人的责任。




第七章 附 则




  第二十七条  本实施细则由市民政局负责解释。
  第二十八条  本实施细则自发布之日起实行。



浅析行政诉讼中的举证责任

王能干 (QQ:28532012;Mail:xbgx@163.com)


行政诉讼的举证责任是指在行政诉讼中,当事人应当举出证据证明自己的主张,否则,将承担败诉风险及不利后果的制度。根据我国的《行政诉讼法》第三十二条规定以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《关于证据的规定》)第一条的规定,“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”《关于证据的规定》第二条至第九条还分别对哪些情况下原告和被告应当提供证据以及收集证据时应当遵守的规定。按照《行政诉讼法》及《关于证据的规定》可以看出,我国的行政诉讼关于举证责任实行的是有限制的“谁主张、谁举证”的规则,和民事诉讼相比有较大的差别,与国外的举证责任制度也存在着不同点。下面,笔者试图结合这些不同点,对我国行政诉讼中的举证责任进行粗浅的分析。
一、我国行政诉讼中举证责任的特征
有学者认为,“谁主张、谁举证,是行政诉讼责任的规律性分担规则。”按照这种规则,“当事人只要提出某种诉讼主张,就有责任举证。当事人提出诉讼主张,但是提不出证据,或证据之证明力度不够,通常说来,当事人多半败诉。即当事人肯定或可能多半败诉。”(见《行政诉讼原理及名案解析》第542页,刘善春著,中国法制出版社出版)
但是也有学者认为,“谁主张,谁举证”不是证明责任分配原则,因为在民事诉讼中根据《民事诉讼法》第64条第1款的“谁主张,谁举证”的规定,仅仅是对提供证据意义上的举证责任的规定,不是关于结果责任意义上的证明责任的规定。由于举证责任分配是指对结果责任的分配,《民事诉讼法》第64条的规定根本不是我国举证责任分配的一般原则,流行的观点将“谁主张,谁举证”作为我国举证责任的分配原则,并予以指责,实际上是无的放矢,弄错了对象。按照这种理解,“谁主张,谁举证”是提供证据的原则,因而在行政诉讼中只能将其作为提供证据的规则而不是举证责任的分担规则来适用。
由于我的行政诉讼法起步较晚,很多理论是直接脱胎于民事诉讼法的。但是,在举证责任制度上,则又有别于民事诉讼法,形成了自己独特的体系。不管是将“谁主张,谁举证”理解成举证责任分担规则,还是将其理解成提供证据的规则,重要的一点就是,在行政诉讼中举证责任对诉讼的后果有着直接的关系,最终影响到审判的结果,也就是承担败诉的风险。按照德国学者莱奥.罗森贝克的观点,“在任何诉讼中,法官的任务均是如何将客观的法律适用于具体的案件。”“当事人对事件的事实过程的阐述不可能达到使法官获得心证的程度的情况。法院几乎每天都出现这样的情况,不仅民事法庭、刑事法庭如此,行政法庭也同样如此。”(见莱奥.罗森贝克著《证明责任论》第1页,庄敬华译,中国法制出版社出版。)
由于当事人在法庭上对争议的事实之陈述均是事后的陈述,法官没有亲临现场,也不可能亲临现场,因此对于法官的裁决具有重要意义的事实,如果既不能查明已经发生,也不能被查明没有发生,在这种情况下,法官不能因为对事实问题怀有疑问而使有关的法律问题不予裁决,要么对请求的法律效果已经发生予以肯定,要么对该效果未发生予以否定。此时,证明责任规则就会在这个问题上作出回答。
在行政诉讼中,争议的双方一方是原告,即具体行政行为中的行政管理相对人,另一方是被告,即具有行政权能的行政主体。其争议的焦点不外乎原告对被告的具体行政行为不服,或者对被告作出具体行政行为所依据的法律不服,再就是对被告的行政不作为行为不服。如果证明责任规则确定了争议双方各自在提供证据证明自己主张上的责任,那么依据该规则就能很好地使法官对争议的事实有一明确的处断,较快地对争议作出准确的裁决。
我国现行行政诉讼法所规定有限制的“谁主张,谁举证”的举证责任规则具有如下特征:
1、行政诉讼的举证责任主要由被告承担。被告首先要对具体行政行为的合法性承担举证责任,必须举出事实根据和法律根据来证明具体行政行为合法,如果不能证明自己被诉的具体行政行为合法,则无须原告证明其行为违法,被告就承担败诉的法律后果。这一特征和民事诉讼的举证责任规则是有较大的不同的。比如在民事诉讼中,原告起诉被告,要求被告偿还所欠的债务。此时原告必须举出证据,证明双方债务之存在,且被告未予偿还的事实。对于被告来说,如果不能提供证据证明债务之不存在或者已经偿还了债务的事实,则必定要承担败诉的法律后果。对于原告的主张,原告必须承担举证的责任,对被告亦如此。而在行政诉讼中,则主要由被告来承担,主要体现在被告应提供证据证明自己作出具体行政行为之前提事实的存在,且要提供作出具体行政行为的法律依据。如原告甲对被告某公安局对其给予行政拘留的行政处罚不服,向人民法院起诉。则某公安局应对甲存在违法的事实提供证据证明,并且亦应向法院提供处罚的法律依据。如果公安局逾期不提供证据,或者无法提供证据,则法院不应要求甲来证明违法的事实是否存在,直接可以据此裁决公安局败诉。
2、在行政诉讼中,原告亦应当承担一定的举证责任。在《行政诉讼法》中对原告的举证责任问题并没有作出明确的规定,但在《关于证据的规定》第四条规定,“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”同时,在起诉被告不作为的案件中,原告应证明其提出申请的事实。因为不作为案件是行政管理相对人以行政机关拒绝、不予答复、拖延或没有有效履行职责为由而提起诉讼的案件。在此类案件中,行政相对人的申请是行政机关实施一定行为的前提,没有申请行为,行政机关拒绝、拖延等不作为行为当然无从谈起。因此原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。当然,对于行政不行为案件的诉讼,并不一定会对行政主体的不作为行为产生败诉的结果。比如,公民申请行政奖励的行为,行政主体在法定的期限内没有给予答复是一种不作为行为,但法院的判决结果可能是行政主体败诉,但不必然的会要求行政主体作出给予公民某种行政奖励的具体行政行为。因为有些依申请的行为会产生特定的法律后果,如行政许可的申请,但有些则要视法律的规定条件而论,不是一经申请,当然的获得预期的法律后果。在行政诉讼中,原告的所负的这种举证责任,有的学者又把它称为初步的证明责任,因为这种初步的证明责任只是体现在诉讼的开始阶段,一旦案件进入到实质阶段,就要依据被告承担主要的举证责任来确定双方在提供证据方面的义务了。
二、我国确定行政诉讼举证责任分配规则的理由
刚才分析了举证责任分配规则的特征,可以知道在行政诉讼中,被告应承担主要的举证责任,原告应承担初步的举证责任。那么,确立这种举证责任分配规则的理由是什么呢?综合起来有以下几点:
1、行政主体作出具体行政行为必须依据一定的行政程序规则,而这种行政程序规则从流程上来讲,首先是行政主体在进行调查或作出行政处理或行政处罚行为之前,应当向相对人出示履行职务的证明,表明其有权从事该项活动其次应当将有关的事项告知相对人,接着是在作出一项决定或裁决前,应当查明事实、收集证据,使用诸如询问证人、查帐、鉴定、勘验等各种方法,必要时,在作出不利于相对人的决定之前,还应当听取相对人的意见。只有当前述程序妥当之后,行政主体才可以向行政相对人说明作出某项决定的事实根据和法律依据之后,最终作出裁决。这种先取证后裁决的行政程序规则决定了被告在作出具体行政行为之前,应当已取得充分的事实依据和法律依据,否则必然是违反法定程序或滥用职权。当原告因具体行政行为与被告发生争议而进行行政诉讼后,由被告提交其作出具体行政行为时所依据的事实和法律依据,以证明其所作出的具体行政行为不仅是合法的,也是合理的。如果没有证据证明被诉的具体行政行为的合法性,则从法律上就可以推断该具体行政行为的不合法性。当然这里面存在一个问题,那就是由被告承担举证责任,是因为其作出具体行政行为之前应当有义务收集事实证据和法律依据,并予以保存。一旦对具体行政行为提起诉讼的期限已过,行政主体是否还应当将这些证据予以保留?换句话说,在某种情况下,如果行政相对人因不可抗力或者其他特殊情况耽误了起诉期限,后在不可抗力或者其他特殊障碍消除后向人民法院申请延长起诉期限,并获得人民法院的同意,而行政主体却不知道此种情况的存在,误以为行政相对人错过了起诉期限,因此没有必要保留原告的证据。此时的诉讼显然对行政主体不利,该如何解决?法律并无明确的规定。按照行政行为的公定力,只要是行政行为,不论存在着什么样的瑕疵,在被依法消灭前都具有公定力。即使行政行为具有重大而且明显的瑕疵,也并不是任何人有权、有能力加以辩认的,而只能由有权并且有能力辩认的国家机关来判断并加以否定。因此在这种特殊的情况下,虽然被告有主要的举证责任,如果因起诉期限的延误,而造成证据之丧失,亦不应判定由被告承担败诉的结果,否则就与法的最基本原则-公平原则背道而驰。
2、原告在行政法律关系中的弱势地位决定了其无法承担主要的举证责任,而只能承担初步的举证责任。这种弱势地位的形成主要是因为具体行政行为是行政主体单方面的职权行为,享有其他人所没有的单方面调查、收集、保存和使用各种证据的职权,是否拥有和拥有多少作出具体行政行为所需要的证据,只能由行政机关来证明。在大多数情况下,原告很难或者完全不能占有关于具体行政行为的足够证据。原告在行政管理中,处于被管理者和被支配者的地位,无法全面收集到认为具体行政行为违法的证据。同时,部分专业性、技术性较强的行政案件中,具体行政行为是否合法,需要借助于专门技术人员通过技术检测手段才能确定,而原告则缺乏被告所具有的条件来发现、保存、收集所需要的证据。当然这种弱势地位只是一种相对性的,在具体法律行为中因为法律规定而形成的管理与被管理的关系之性质所决定的,在举证方面能力大小的不平等,与原、被告的经济地位、机构性质、组织差异没有必然的相关性,具体到某一个行政诉讼案件中,原告可能是拥有雄厚经济实力的跨国公司,被告则可能是只有区区几人的行政机构。行政诉讼之所以在举证责任的分担上偏向于原告,仅仅是由于具体行政行为中行政法律关系的双方职权的不平等。需要注意的是,用一种不平等的手段去掩盖另一处不平等的事实,并不会带来更大的平等。因此,我国的行政诉讼法在举证责任的分配上并没有完全采取由原告或被告一方来举证的做法。只有双方互有举证的义务,共同向法庭举证、质证,并且根据法律要件的不同(或者不同的具体行政行为的性质)来确定证明责任的分配,才能确保实质的平等,在这种观念的支配下,形成了有限制的“谁主张,谁举证”的举证责任分配规则。
三、现行行政诉讼法所规定的举证责任分配规则之益处
1、有助于对处于弱势地位的原告合法权益之保护。面对拥有行政职权的强大的行政机关,原告总是处于弱势。因此,《关于证据的规定》通过证据规定加强对弱势方的保护,如举证责任的分配不同,举证时限的最后期限定有差异,取证限制不同,不仅被告及其诉讼代理人不能自行向原告和证人收集证据,而且只有原告、第三人才可以申请法院调取证据,原告、第三人不仅可以对法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论申请重新鉴定,对被告据以认定案件事实鉴定结论也可以申请重新鉴定,被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的,被告提供的证据不能作为定案的依据,行政执法人出庭作证以及主要是针对行政机关的非法证据排除规则,充分体现了对原告合法权益的保护,对弱势方保护的倾向明确、清晰,显然,这些规定,对于营造良好的行政审判环境,保护诉权,体现法律平等精神,会起到积极有效的作用。
2、有助于规范证据的提供、调取、质证、认证等活动,使之更加容易操作。实践表明,仅仅依靠行政诉讼法有关证据规定的原则性规定运用证据,很难操作,几年来,我国各地人民法院陆续制定了适合本地区适用的证据规则,但是各地的规定不统一、不规范,《关于证据的规定》的颁布结束了这种“各自为战”的混乱局面,在提供证据的要求上,申请人民法院调查收集证据材料的和条件上,法院委托调查的程序上,证据保全的申请及措施上,质证的对象、顺序、证人作证及认证等诸多问题上都作了详尽的规定,从而使证据的运用更加规范、更易于操作。
3、有助于对国家利益和社会公共利益的关注与保护。近年来,通过行政诉讼来维护国家利益和社会公共利益的呼声渐高,《关于证据的规定》充分考虑了这种趋向。这主要体现在三个条款的规定上:一是对当事人无争议,但涉及国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实,人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据;二是证据涉及国家秘密的,由法庭予以确认,并不得在开庭时公开质证;三是涉及国家利益、社会公共利益和他人利益的事实认定的,人民法院有权依职权调取证据。这种关注,意味着我国行政诉讼制度更趋完善。
4、有助于融合现代法治和程序正当观念,使我国的行政诉讼法与国际接轨,逐渐趋向依法行政,真正实现现代法治的基本观念如平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立和司法审查制度等在我国法律中的体现。程序正当,在美国法中,是指行政行为必须满足对个人的最低公平标准。如在作出决定前要给予充分的告知和提供有意义的听证机会。它强调的是法律适用中的操作规程的公平、审判过程的严格和平等以及规则所体现的形式合理性。《关于证据的规定》借鉴国外证据立法和审判实践,吸收证据理论研究成果,适应WTO规则的要求,在证据的告知、证据交换、质证、新的证据的界定、证据的排除、以证据证明的案件事实裁判(证据裁判主义)、阐明证据是否采纳的理由理由以及直接言词原则等,充分体现并融合了现代法治和程序正当的观念。
四、国外关于行政诉讼举证责任的不同理论
当然,我国现行的这种举证责任制度并非全是好处,它虽然广泛吸收了国外的一些先进做法,也取得了较大的成效。但目前世界上行政诉讼法比较发达的国家,对举证责任制度仍然是各持己见,理解不一。下面,以日本的为例,介绍其关于举证责任的不同学说,并通过比较研究的方法,使我国行政诉讼举证责任更加完善。
在关于撤销处分诉讼中的证明责任问题,应当由原告或被告行政厅承担,尤其是在法律无明文规定的情况下,学说的主张不一。归纳起来有以下五种:
第一种学说是由原告负证明责任。由于行政行为有公定力,受合法性的推定,所以要求其撤销的原告,应负证明该行政违法的责任。
第二种学说是由被告行政厅负证明责任。因为行政行为即使违法,除无效的场合外一般是有效的,因此在撤销诉讼中,被告行政厅对其处分合法性应负证明责任。
第三种学说是根据法律要件不同而分配证明责任说。即在撤销诉讼中,也适用懂事诉讼一样的证明责任分配原则。行政行为权限根据的事实要件由被告行政厅负证明责任,权限障碍、消灭等的事实要件,由原告负证明责任。
第四种学说是主张根据行政行为内容不同分配证明责任说。从处分的内容来看,对于科处负担行为的合法性由被告行政厅负证明责任,对于以授予权益行为主权为基础的事实,由原告负证明责任。我国的举证责任分配规则较接近此学说。
第五种学说是认为应当根据具体案件分配证明责任。因为一般的分配标准有困难,应考虑各种行政法关系的具体性质、证明的难易程序、诉讼当事人间的对等性、公平性等各种因素来确定证明责任。
五、我国行政诉讼中举证责任分担规则的发展趋势
以上各种学说均有一定的道理,在不同的时期,分别占过主导地位。到底应采用哪种学说,应该结合本国自己的实际情况。我国是一个比较落后的欠发达国家,行政机关违法行政的比例较大,行政相对人保护自己的意识比较淡薄,因此,完全将举证责任推给原告是不可行的,当然由行政主体负主要责任,在目前看来没有什么大的不当之处,但随着时间的推移,这种做法必然会被“谁举证,谁主张”的规则所替代。主要理由阐述如下:
1、由被告负担主要的举证责任,原告负担初步的举证责任,在行政行为数量及争议案件不是太多的情况下,是比较可行的,但随着行政主体职能的不断变化,各种行政争议案件越来越多,由行政主体承担大量的证据保存任务,有欠妥当。首先,具体行政行为的时效性大,行政主体的工作人员变动也日趋频繁,一旦发生大量的流动,因为证据保存之不善,而让行政主体承担败诉的理论违反了公平的原则。其次,行政相对人提起诉讼应当具有必要的根据或理由,或者就要有根据或理由。否则,无缘无故的提起诉讼,只会浪费国家的司法资源及行政资源,这种做法是和现代行政理念不符的。最后,关于诉讼风险,原告应当有所预见。即使根据我国目前的行政诉讼案件的统计来看,行政主体败诉的可能性较大,但也不排除原告败诉的可能。有诉讼,就存在风险。因此,原告如果不对行政主体在作出具体行政行为时采取的措施、违法行政的事实以及相关的法律根据等证据予以妥善的保存,就可能预见到诉讼对自己不利的结果。
2、由原告承担相应的举证责任,有利于督促原告对自己合法权益的保护意识。在很多情况下,行政主体进行具体行政行为时,行政相对人本来可以对自己的行为进行辩解从而以减轻自己的行政责任,但有些行政相对人总是抱着一种无所谓的态度对待行政主体的行政处理,指望通过诉讼来获得胜诉。甚至有些行政相对人滥用法律赋予的权利,对一些争议标的很小的案件不停的提起诉讼,是谓“维护自己合法的权益”,或者故意隐匿可能对行政主体有利的证据。因此,赋予原告必要的举证责任,促使其有效、积极地举证。对于具体行政行为的合法性或者合理性应当根据谁主张、谁举证的规则。行政主体主张行政行为合法、正确,应当负举证责任;原告认为被告适用法律不当,应当提出正确的法律供法庭参考,而不是笼统地说被告的行为违法,却说不出来是适用法律不当,还是适用法律错误。如某案可有多种法律适用方案,被告已证明其法律适用佥或说得过去,而原告主张另一种法律适用,此种情况下,原告就必须负举证责任。又如原告主张被告动机或目的恶意或违法,而行政案卷或记录中却难以看得出来,而动机和目的,一般来讲又属于内在的东西,故只能先由原告举证。
综上所述,笔者得出的结论是,在行政诉讼中由被告负主要的举证责任并无不妥,但在特殊情况下,原告亦应当具有充足的证据保护意识,对适用法律有不同的意见,或者认为行政主体行政主观方面有恶意等情况下,就应当承担主要的举证责任。只有行政诉讼双方的举证责任明确、清晰,我国的行政诉讼制度才能起到其本应具有的重要意义。





主要参考书目:
1、《行政法与行政诉讼法学》,方世荣主编,人民法院出版社出版;
2、《证明责任论》(德)莱奥.罗森贝克著,庄敬华译,中国法制出版社出版;
3、《外国行政诉讼制度》,王名扬主编,人民法院出版社出版;
4、《行政诉讼法学基本文献资料选编(教学参考书)》,司法部法学教材编辑部编审,法律出版社出版;
5、《行政违法论纲》,杨解君著,东南大学出版社出版;
6、《行政行为的效力研究》,叶必丰著,中国人民大学出版社出版;
7、《行政诉讼原理及名案解析》,刘善春著,中国法制出版社出版;