刑事诉讼法的修改与公安侦查工作的调整
曹文安
[内容提要]1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过了《关于修改(中华人民共和国刑事诉讼法)的决定》。修改后的《刑事诉讼法》对公安侦查工作提出了更高的要求。为了适应修改后的刑诉法的要求，公安侦查工作必须作出相应的调整。本文认为，这种调整应从侦查观念、侦查体制、侦查队伍素质等方面进行。
[关键词]刑诉法修改 公安侦查调整
1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过了《关于修改(中华人民共和国刑事诉讼法)的决定》。这次刑事诉讼法的修改;在保持了原来的体例和原有的框架、结构的前提下，对刑事强制措施、诉讼当事人的诉讼权利的保障、以及对立案、侦查、起诉、审判、执行等程序中的相关问题，都进行了重大修改。公安机关是执行刑事诉讼法的主要机关之一，是刑事案件的主要侦查机关，刑事诉讼法的修改牵涉到公安侦查工作的方方面面，公安机关必须对公安侦查工作作出相应调整，方能适应修改后的刑事诉讼法的要求。
一、侦查观念的调整
此次刑事诉讼法的修改，对公安侦查工作影响较大的莫过于收容审查制度的废除，庭审方式的改革，以及律师可以介入侦查程序的崭新规定。
收容审查本是一项行政强制措施，但在司法实践中，却被公安机关广泛用来对付刑事犯罪分子，成了事实上的刑事强制措施。在长期的刑事司法实践中，公安机关已经很习惯于采用收容审查手段来办理刑事案件，从而形成了以审代侦、先讯问后取证的办案模式。由于是在缺乏证据后盾的情况下开展讯问，所以侦查人员较难通过合法手段获取口供，而只能借助于刑讯通供、诱供等非法手段来逼取、骗取口供。长此以往，侦查人员的讯问水平、取证能力便萎缩了，侦查素质也下了台阶。侦查人员长期遵循先讯问后取证的办案模式，其侦查水平、侦查能力的日益萎缩与刑事犯罪的日益智能化、集团化的反差愈益明显。而此次刑事诉讼法修改后，有关机关已明确宣布废除收容审查制度。对此，公安机关在较长的一段时期内，在办理刑事案件过程中，必然觉得难以适应。
评价一个国家诉讼制度的优劣，重要标志之一就是看其法庭的审判是否公正。我国原庭审方式由于实行卷宗移送主义，所以在实践中存在法官先入为主、先判后审的弊端，法庭审判成了“走过场”，在法庭上公诉人不承担举证责任，法庭开庭审理，如认为事实不清或证据不足，则退回检察院补充侦查，辩护人的辩护只不过是例行公事。这种庭审方式显然难以体现公正。为了充分保证诉讼公正，此次修改刑事诉讼法，确立了“辩论式”的庭审方式，即在法官的主持下，由控、辩双方交叉询问并开展辩论、质证，法官在充分听取了各方意见后，从容决定对证据的取舍和对案情的认定，最后依法作出具有权威性的判决。这就明确了控诉方的举证责任。如果控诉方所举证据无法证明指控的犯罪事实，则人民法院有权作出“证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决。”这一改革，无疑对控诉方的取证能力提出了更高的要求，对公安侦查工作具有重大的影响。
修改后的刑事诉讼法规定律师可以介人侦查程序，这标志着我国的诉讼制度又向民主化迈进了一大步。律师介入公安侦查程序，无疑将对公安侦查活动起到有效的监督作用。律师的介入，必将遏制“警察暴力”，同时也能使犯罪嫌疑人的诉讼权利得到较好的保障。律师介人侦查程序后，其有权会见在押的犯罪嫌疑人，有权向犯罪嫌疑人了解案件有关情况，有权向犯罪嫌疑人提供法律咨询，对侦查人员侵犯犯罪嫌疑人诉讼权利的，律师有权代为控告。由此可见，律师的介入，对公安侦查工作提出了更高的要求。为保障侦查工作的顺利进行，侦查人员应当在律师介入之前就突破犯罪嫌疑人的口供，掌握犯罪的主要证据，以掌握进一步侦查的主动权。
不论是收容审查制度的废除，还是庭审方式的改革，抑或是律师介入侦查程序的规定，归根到底都要求侦查人员要转变侦查观念，明确侦查程序具有的惩罚犯罪与保障人权的双重功能，改变办案模式，变先讯问后取证为先取证后讯问再取证，同时，努力提高讯问水平和取证能力。唯有如此，才能做到依法侦查，才能圆满地完成侦查任务。
二、侦查体制的调整
体制不顺，机制不活，是制约侦查工作效益的重要因素。派出所承办大量刑事案件的机制导致防范薄弱，治安基层基础工作普遍被削弱;侦查与预审部门分立的体制，人为地割断了侦查破案工作的连续性，造成侦查与预审部门在工作衔接上的困难，同时还容易造成重复劳动，影响办案效率。修改后的刑事诉讼法对公安侦查办案时间和质量都提出了更高的要求，原来的侦防机制和侦审分立的体制已不能适应刑事诉讼法的要求，进行相应的调整势在必然。
改革侦防机制，刑侦部门承担绝大部分刑事案件的侦查任务，派出所不再承担破案指标，而是集中精力做好基层基础工作，这样，一方面加强了治安防范工作，对预防犯罪起到重要作用;另一方面，由于派出所加强了对重口、外口的管理，加强了基础建设，所以它就能利用群众基础好、人员熟、情况熟的优势，为刑侦部门提供破案线索和协助抓获犯罪嫌疑分子。这一改革目标的实现，就能为刑侦部门侦查刑事案件赢得时间，既可迅速破案，又能及时收集到有关的犯罪证据，为依法侦查打下扎实的基础。
实行侦审一体化，是对原侦审分立体制的重大改革。我国的公安预审部门在长期的侦查实践中，为严格办案，依法监管，深挖犯罪，作出了突出的贡献。但随着修改后的刑事诉讼法的贯彻实施，侦查与预审分设的体制弊端暴露得越来越明显。侦审分立究竟有无必要呢?其实，从侦查程序构造的理论看，侦审本来都属控方，是公安机关这一承担控诉职能的机构之下的两个部门，共同承担控诉之职，实无分立之必要。从公安机关与检察院在办理刑事案件时的相互关系看，我国的公、检关系与国外的不同。国外检察官与警察之间是一种支配与被支配的关系，相互间不存在互相制约的关系，侦查与检察是一体的;而我国的公安侦查与检察的关系是断开的，即公安机关与检察院之间在办理刑事案件时存在相互制约关系，检察院对公安机关办理的刑事案件有审查起诉权。这种公检关系也表明在公安内部不必另设一个部门来对侦查部门办理的刑事案件进行审查把关。因此，侦审一体化符合刑事诉讼目的。实行侦审一体化，就是要在侦查部门内实现立案、侦查、审讯、提请批捕、移送起诉一体化。这样，既可保证办案时效，提高办案效率和办案质量，又有利于明确责任，严格执法，更加有力地打击犯罪，同时还有利于侦查人员业务素质的全面提高。
为适应修改后的刑事诉讼法的要求，公安机关除了调整侦防机制和侦审体制外，还应建立侦查破案的快速反应机制。刑侦部门应当与指挥中心、交警、巡警和派出所紧密协作，接警后迅速出警，快速赶赴现场，抓获现行，掌握第一手材料。这一系列改革目标实现后，公安侦查工作方能迈上一个新台阶。
三、侦查队伍素质的调整
刑事侦查工作是一项专门性工作，专业性很强，对侦查人员的素质要求较高。侦查员不仅要有较高的政治素质、业务素质，而且要有较好的法律素质、文化素质、身体和心理素质，并不是什么人都可以当侦查员，只有优秀的人才能成为侦查员。目前在公安刑侦队伍中有“三个三分之一”:有三分之一的人能干，三分之一的人跟着干，三分之一的人只会送水送饭。这种队伍状况根本无法适应修改后的刑法和刑事诉讼法的要求，必须进行调整。笔者认为，对公安侦查队伍的调整可以从以下几方面进行:
首先，把好进人关。公安部应当尽快制定侦查人员任职资格标准，同时要将此标准法律化。各级公安机关在招警时，就应按此标准招收侦查人员。凡不依此标准者，所招人员清理出侦查队伍，对违反规定招警的公安机关负责人以及直接责任人员，应给予必要的纪律处分。
对侦查人员的任职资格标准，可考虑以下几点:政治上，应有一定的政治理论水平，最好是共产党员或者是共青团员;业务上，应经过正规的公安政法专业培训，凡从正规公安政法院校毕业的学生，侦查机关可以优先考虑录用，以改变当前一些地方公安政法院校正规毕业生进不了侦查队伍，而未经正规培训的人却大量涌入侦查队伍的状况;法律素质方面，侦查人员应具有良好的法律素质，特别要精通刑法和刑事诉讼法;文化素质方面，侦查人员至少应具有高中毕业文化水平，最好要有大专文化程度;另外，侦查人员还应具有良好的身体和心理素质。
其次，加强对现有侦查人员的培训和考核。现有的侦查人员中，大部分具有较好的政治和业务素质，但是，由于工作任务重，严打和专项斗争接二连三，侦查人员疲于奔命，没有得到休整和培训，业务素质停滞不前甚至下降，法律素质明显跟不上形势的发展，身体素质则根本没有提高的机会。对此，公安机关应加强对他们的培训，在此基础上，按照侦查人员任职资格标准进行考核。对经过培训考核后，不能达到侦查人员任职资格标准的，要转岗，不能再呆在侦查部门。
最后，要在侦查队伍中建立优胜劣汰的用人机制，奖勤罚懒的激励机制，能者上、庸者下、平者让的竞争机制。在当前的侦查队伍中，存在着松、散、懒的问题。一些侦查员不思进取，混时度日，无所作为。这种状况存在的根源在于侦查队伍中各种机制存在问题。侦查员干 干少一个样，干好干坏一个样。有能力的侦查员得不到重用，而平庸无能者由于会做“公关”工作，反而深得某些领导的赏识，升迁有门。虽然有些地方的公安机关已经意识到了这一问题，在侦查队伍的领导任用上，进行了竞争上岗的尝试，但这样仍然没有从根本上解决问题。竞争上岗制是能者上、庸者下、平者让的竞争机制的必然结果，但是，侦查队伍的领导岗位毕竟是有限的，不可能所有有能力、表现好的侦查员都能走上领导岗位。这就需要配套建立奖勤罚懒的激励机制，即建立侦查员等级晋升制，将侦查员划分一定的等级，规定晋级标准，定期进行目标考核，凡符合晋级标准者给予晋升;凡未达到晋级标准但仍符合所任级别标准者，保留原级;凡未达到晋级标准同时又末达到原级别标准者，降级使用。同时，对不同的级别，规定不同的政治、经济待遇。在建立竞争机制、激励机制的同时，还应建立优胜劣汰的用人机制，即对那些不思进取、无所作为、对任何考核都抱着无所谓、在侦查队伍里表现不死不活的人，应坚决予以淘汰;而对那些表现突出、积极进取、为侦查事业鞠躬尽瘁的人，则应予以重奖或者重用。这样，优秀的侦查员才会觉得自已的价值得到了承认，前途光明;一般的侦查员才会觉得有压力，才会知道继续混日子就有可能被淘汰;而劣质侦查员才有可能被清理出侦查队伍。而这样的侦查队伍用人机制才有可能充分调动每一个侦查人员的工作积极性和主观能动性，才有可能建成一支党和人民放心的、充满生机和活力的、具有很强攻坚能力的队伍。
本文发表于《福建公安高等专科学校学报》1999年第2期
国家粮食局办公室关于印发《国家粮食局机关政务公开暂行办法》的通知
国家粮食局
国家粮食局办公室关于印发《国家粮食局机关政务公开暂行办法》的通知
各司、室，军粮供应中心、标准质量中心：
为进一步健全政务公开工作机制，提高行政行为的透明度和办事效率，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政机关，按照《国务院工作规则》和《国家粮食局工作规则》的有关规定，我们制定了《国家粮食局机关政务公开暂行办法》，已经局长办公会议讨论通过。现印发给你们，请认真学习并贯彻执行。
国家粮食局机关政务公开暂行办法
（2005年7月）
第一条 为进一步贯彻“三个代表”重要思想，健全政务公开工作机制，提高行政行为的透明度和办事效率，保障人民群众的知情权、参与权和监督权，促进机关及其工作人员科学、民主决策和依法履行职责，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政机关，依据《国务院工作规则》和《国家粮食局工作规则》，制定本办法。
第二条 本办法适用于国家粮食局在履行行政管理职能和提供公共服务过程中，依据法律、法规规定，向管理和服务对象以及社会公众公开相关政务信息的活动。
第三条 政务公开要坚持严格依法、真实准确、及时便民的原则。要严格按照法律、法规和政策规定，对各类行政管理和公共服务事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，都要如实公开。要按照规定的程序和制度，对应该公开的事项，采用方便、快捷的方式及时公开。
第四条 建立国家粮食局政务公开联席会议制度。联席会议由办公室、调控司、政策法规司、监督检查司、财务司、流通与科技发展司、人事司等单位和监察部驻局监察局（以下简称驻局监察局）组成，负责研究、确定推进国家粮食局政务公开工作的重要问题。
第五条 办公室负责具体组织实施本办法，建立健全政务公开制度，管理和指导主动公开政务信息工作，负责编写政务公开信息目录，负责受理和批分向国家粮食局提出的政务信息公开申请，会同驻局监察局监督检查政务公开工作，保障政务公开规范运行，有关司、室负责向申请者提供所需信息（包括通过国家粮食局政府网发布）。
国家粮食局各司、室和承担行政职能的直属事业单位要依据职责，做好行政许可、项目审批和招投标、公务员考试录用、公开选拔任用领导干部以及涉及公众、企业和社会利益的文件等方面的政务公开工作。
政策法规司负责行政复议、行政诉讼的有关工作，负责完善和实施国家粮食局新闻发布制度，通过新闻发布会适时发布政务信息。
第六条 向管理和服务对象以及社会公众公开的信息包括以下内容：
（一）国家粮食局的机构设置、职责范围和各司室及直属单位、联系单位的联系方式；
（二）局机关领导成员的履历、领导成员变更情况；
（三）由国家粮食局负责实施和监督执行的国家粮食政策、相关法律、法规、规章及其它规范性文件；
（四）重大投资项目审批、项目招投标及其它行政许可、行政管理事项的受理部门、内容、依据、条件、程序、标准、申报范本、办理时限和办理结果等；
（五）公务员考试录用、粮食行业表彰、专业技术执业资格和职业技能鉴定，以及公开选拔任用领导干部的条件、程序、结果等情况；
（六）负责政务公开及其监督部门的名称和联系方式；
（七）局机关职责范围内的其它公开信息和行政审批事项等。
第七条 下列政务信息可以依法免予向社会公开：
（一）确定为国家秘密和涉及国家安全的信息；
（二）机关内部研究讨论、审议的工作信息；
（三）涉及商业秘密或者企业以不公开为条件所提供的信息；
（四）与行政执法有关、公开后可能会影响检查、调查、取证等执法活动的信息；
（五）法律、法规规定不得公开的信息；
（六）其它不宜公开的信息。
第八条 政务公开的程序：
（一）信息拥有单位按本办法或者按有关领导的指示、决定，提出信息公开要求；
（二）信息拥有单位对需要公开的信息进行核实；
（三）依照《中华人民共和国保守国家秘密法》和有关保密规定进行保密审查；
（四）根据信息内容和职责权限由本单位负责人、局办公室负责人审核后报局领导审核批准；
（五）采取适当方式进行公开；
（六）通过各种渠道收集对所公开信息的反馈意见；
（七）做好所公开的信息载体的存档工作。
以上信息拥有单位是指信息内容的主管司、室和局直属单位、联系单位。
局机关各单位根据工作需要认为应当公开的信息，可以向信息拥有单位提出信息公开的建议；信息拥有单位应当认真研究并尽快予以答复。
经常性工作中需要定期公开的信息，可以授权经办单位审核批准。
第九条 政务公开的途径。国家粮食局主动公开的信息主要通过国家粮食局政府网（www.chinagrain.gov.cn）和中国粮食经济杂志、粮油市场报，还可根据信息的内容和特点，采用下列一种或几种方式予以公开：
（一）新闻发布会；
（二）媒体（广播、电视、报刊等）；
（三）公告栏、公开栏等；
（四）政务公开指南、政务公开信息目录；
（五）其它方式。
第十条 属于重大决策的事项，决策过程中应当采用下列一种或者几种方式公开征求意见：
（一）征集、听取管理和服务对象、相关单位以及社会公众的意见和建议；
（二）组织有关方面的专家进行咨询、论证；
（三）依法举行听证会；
（四）其它适当的方式。
第十一条 公民、法人和其它组织有权依据本办法要求国家粮食局向其提供有关的政务信息，可以采用信函、电报、传真等形式向国家粮食局办公室提出申请。申请内容包括：公民、法人和其它组织的姓名或者名称、身份证明、联系方式；所需政务信息的内容描述。
第十二条 办公室收到申请后及时登记，并批分有关单位给予答复：
（一）属于公开范围的，应当告知申请人可以获得该政务信息的方式和途径；
（二）属于免予公开范围的，应当告知申请人不予公开的理由和法律依据；
（三）不属于国家粮食局掌握范围的，应当尽可能告知申请人能够确定该信息掌握机关的名称和联系方式；
（四）申请公开的政务信息不存在的，应当告知申请人；
（五）申请公开的内容不明确的，应当告知申请人更改、补充申请。
第十三条 对公民、法人和其它组织的申请，除可以当场予以答复的外，应当自登记之日起15个工作日内答复；情况复杂的经主管领导批准可以延长10个工作日。
第十四条 依申请公开形式：
（一）以文书、图片、照片等形式存在的信息，可提供复印件，或者安排查阅；
（二）以胶卷、磁带、软盘、视听资料等可复制方式存在的政务信息，可根据申请提供复制副本或安排观看；
（三）以计算机可读取形式存在的信息，可根据申请提供打印记录或者磁盘复制件；
（四）提供内容摘要或摘录；
（五）口头告知相关内容。
第十五条 政务公开工作所需经费纳入年度预算，以保障政务公开工作的正常进行。
第十六条 政务公开的责任及监督检查：
（一）局机关实行政务公开责任制。各单位主要负责人承担本单位政务公开的组织领导责任，负责职责范围内应政务公开的相关文件、资料的审核，确保所提供信息的准确性，并按照程序办理政务公开规定的手续后，及时送指定媒体对外发布。
（二）办公室会同驻局监察局负责对各单位政务公开执行情况进行协调和监督检查，提出改进工作的建议和意见。驻局监察局负责受理服务对象以及社会公众对局机关有关政务公开工作的投诉、举报、控告，并查处相关问题。
第十七条 对违反本办法，有下列情形之一，对工作带来不利影响并造成损害后果的直接责任人，由所在单位予以批评教育和限期改正；对情节严重的直接责任人，由所在单位、人事司和驻局监察局提出行政处理意见：
（一）应当公开的信息而未公开的；
（二）应当及时公开而没有及时公开的；
（三）公开信息不真实的；
（四）在信息公开过程中侵犯公民、法人和其它组织合法权益的；
（五）擅自对外发布不宜公开的信息的。
第十八条 政策法规司对公民、法人和其它组织认为局机关政务公开行为侵犯其合法权益提出的行政复议申请，应当及时审查，凡符合《粮食行政复议办法》规定的，应当及时受理并依法做出复议决定；对提起行政诉讼的，会同有关单位代表局机关依法应诉。
第十九条 本办法由国家粮食局办公室负责解释。
第二十条 本办法自2005年8月1日起施行。
