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财政部


关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导意见

财库[2009]70号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　预算执行动态监控是国库集中支付有效实施的保障和手段，是预算执行管理的重要内容。加快建立预算执行动态监控机制，增强财政管理透明度，有利于提高财政资金使用的安全性、规范性、有效性，有利于推进财政管理的科学化、精细化。根据十一届全国人大二次会议审议通过的《关于2008年中央和地方预算执行情况与2009年中央和地方预算草案的报告》和国务院批准《财政国库管理制度改革方案》的有关要求，现就加快建立地方预算执行动态监控机制提出以下指导意见。

　　一、充分认识加快建立预算执行动态监控机制的重要性和紧迫性

　　财政国库管理制度改革是公共财政管理的重大制度创新，自2001年试点以来，已在中央和地方全面推行并不断深化，其核心是通过建立国库单一账户体系，改革财政资金的传统缴拨方式，建立起适应公共财政发展的现代财政国库管理体系，目的是进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政宏观调控作用。预算执行动态监控机制是现代财政国库管理体系的重要组成部分，加快建立健全覆盖各级财政的预算执行动态监控机制是落实国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》中“加强监督制约机制”要求的重要措施。

　　按照《财政国库管理制度改革方案》的要求，财政部于2002年开始探索建立预算执行动态监控机制，实施几年来取得了重大进展和成效。通过动态监控，发现并纠正了大量违规或不规范操作行为，预算单位规范使用资金的意识日益增强，违规金额和违规比例持续保持下降态势，有效地提高了财政资金的安全性、规范性和有效性，推动了预算执行管理的科学化和精细化进程。一些省级财政部门结合本地特点，比照财政部的做法进行了试点，也取得了很好的成效。实践表明，财政资金无论采用财政直接支付或财政授权支付，动态监控管理都是预算执行流程中不可缺少的一个重要环节，是前移财政监督关口、防范资金支付使用风险的机制保障。

　　总体来看，地方预算执行动态监控机制建设明显滞后于国库集中支付改革进程。这不仅影响到国库集中支付改革的进一步深化和现代国库管理体系的完善，而且也不适应财政支出科学化精细化管理和健全公共财政管理体系的需要，亟需认真对待和加快改变。财政部党组高度重视预算执行监控工作，在2009年财政工作要点中明确要求建立各级财政国库动态监控体系。各地财政部门要着眼大局，提高认识，切实加快推进预算执行动态监控机制建设。

　　二、建立预算执行动态监控机制的总体要求

　　预算执行动态监控机制建设要深入贯彻落实科学发展观，按照公共财政管理和现代国库管理制度的发展要求，紧紧围绕重大财政政策的有效实施，以国库单一账户体系为基础、以财政资金活动监控为重点、以动态监控系统为平台，实时接收代理银行和预算单位信息，全程监控财政资金支付活动，充分发挥动态监控的威慑、警示、纠偏、规范作用，建立健全预算执行动态监控体系，推进财政管理科学化、精细化，着力加强预算管理与监督，确保财政资金安全、规范、有效使用。

　　预算执行动态监控机制建设要坚持有利于提高预算执行透明度、坚持有利于增强部门和单位预算执行责任主体意识、坚持有利于深化财政国库管理改革、坚持有利于充分发挥信息网络技术作用，统筹考虑，加快实施，争取2009年基本建立起比较规范的省级财政部门预算执行动态监控机制；2012年全面建立起预警高效、反馈迅速、纠偏及时、控制有力的覆盖各级财政的预算执行动态监控体系。

　　三、建设完善财政国库动态监控系统

　　国库动态监控系统是预算执行动态监控机制的工作平台和技术支撑，地方财政部门要高度重视监控系统在预算执行监控中的重要基础性作用。各地财政部门要统筹规划，周密部署，结合“金财工程”总体规划和财政信息化建设特点，充分考虑系统建设的前瞻性和整体性，加快建立健全国库动态监控系统。

　　国库动态监控系统建设要充分利用现代信息网络技术，覆盖所有财政资金全过程支付活动，保持并实时更新交易记录，确保实现预警高效和信息集成，达到系统实时动态、智能预警、综合分析、实用兼容等核心主体功能目标。为加快推进监控机制建设，进一步节约成本和提高效率，中央财政国库动态监控系统可免费提供给地方财政部门安装和使用，软件的实施费用和服务费用，原则上由各级财政部门负担。已建立监控系统的省市要进一步完善功能，加大推广改造力度。

　　四、建立健全财政国库动态监控运作机制

　　地方财政部门要按照“完善操作，优化流程，提高效率，确保安全”的原则，加快建立预算执行动态监控运作机制。通过监控系统全面跟踪财政资金支付的申请、审核、支付、清算及核算的操作流程，动态监控每一笔财政资金支付的详细交易记录，包括付款人、付款金额、付款时间、付款方式、付款用途、预算科目、支付方式、支付类型、收款人、收款人账号等，及时核实预警疑点，深入核查重大事项，迅速纠正查实问题，即时通报违规情况，并积极开展与预算管理及主管部门的联动协作，真正形成事前事中有效控制、事后跟踪问效的资金支付使用监控模式。

　　地方财政部门要进一步健全国库单一账户体系，逐步将所有财政资金纳入国库单一账户体系运行并纳入动态监控管理。全面推行公务卡制度，按规范要求实现对预算单位公务卡消费的实时监控和动态分析，逐步将动态监控范围扩大到所有财政资金和全部预算单位。

　　五、建立预算执行动态监控分析报告制度

　　地方财政部门要通过建立月、季、年报及专项报告等各种形式，对监控发现的问题及新情况、新动态进行分类梳理、综合分析，挖掘根源、提出对策、反馈情况，充分发挥监控信息集中优势，及时快捷地为领导提供监控有效信息和决策参考，向预算管理部门和单位通报监控情况，促进预算编制、预算执行更加规范合理，调动主管部门参与预算执行管理的积极性，形成合力，进一步提高预算管理的科学化、精细化水平。

　　六、健全财政国库内部控制制度

　　地方财政部门要加强财政国库内部控制管理，建立用款计划审批、资金审核支付、银行账户监管、财务会计核算、内部印章印鉴管理等科学规范的管理制度和分工明确的岗位制衡机制。财政国库机构内部资金审核岗位要与支付岗位相分离，资金支付岗位要与账务核算岗位相分离，监控岗位要与业务岗位相分离，会计岗位要与出纳岗位相分离，各个环节职责清晰，不得混岗串岗，不得擅减程序，完善财政国库内控管理，防范财政资金支付风险，保障财政资金安全运行。

　　七、扎实做好预算执行动态监控机制建设的配套工作

　　地方财政部门要充分认识建立健全动态监控机制工作的重要性和紧迫性，切实加强组织领导，充实人员队伍，完善机构建设，研究确定预算执行动态监控机制工作流程和操作规范。要按照科学规范和统筹发展的要求，结合本地实际情况，周密部署，加紧研究和制定预算执行动态监控机制建设的工作规划和具体实施步骤，确保实现建立预算执行动态监控体系的工作目标。

　　地方财政国库部门要加强与财政部门内部、预算部门和单位、代理银行等方面的沟通协调。加大培训力度，认真组织开展预算法律法规和相关制度的学习和培训，着力提高监控人员和代理银行相关人员政策理论水平、业务素质和实务操作能力。

　　省级财政国库部门在确保本级2009年初步建立预算执行动态监控机制的基础上，要加大对本行政区域各级财政部门预算执行动态监控机制建设的指导和督促力度，并通过举办专题培训班、召开现场推广交流会、专项资金支持等方式支持和引导下级财政部门因地制宜地开展动态监控管理工作。财政部对地方预算执行动态监控机制建设和进展情况进行跟踪，并通过适当方式进行督促和考核，确保整体工作目标如期实现。

　　

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　　　　　　 财政部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○九年六月四日




浅析影响公诉活动的八类公安侦查缺陷

郭富选、景宝峰、李旺城


公安侦查缺陷是指在公诉案件侦查过程中，侦查人员由于主、客观上的原因，在收集证据、查明案情上存在的失误或遗漏。由于当前公安侦查活动存在的缺陷，造成不少案件因事实、证据问题反复退补，降低了诉讼效率，增加了诉讼成本，更严重的是导致诉讼当事人的合法权益无法得到保护，破坏了司法的公平正义。我们拟从提出影响公诉活动的八类公安侦查缺陷入手，分析其缺陷的成因及纠正对策。
一、公安侦查存在之缺陷
缺陷一：同一侦查人员在同一时间段讯问不同犯罪嫌疑人。
笔者在一案的办理中发现，在公安讯问笔录上竟显示出同一侦查人员在同一时间段内讯问不同的犯罪嫌疑人，其违反了我国《刑事诉讼法》第91条规定[1]。出现此问题的原因有二，一是记录人疏忽大意填错了时间，二是确因人员有限而导致一人在同一时间交替讯问二名犯罪嫌疑人。当这样的证据同时出示时，给人的第一印象就是一名侦查人员办案，造成的后果轻则是法庭上的被动，重则是证据的不被采用，倘若该证据是有罪证据的话，后果就更不堪设想了。
缺陷二：侦查人员应回避而未回避。
笔者曾经办理过一起故意伤害案，该伤害案发生在某派出所内，民警王某正值案发现场，目睹了案发的全过程，具备了担当证人的资格，他本不该再行使对此案的侦查职能，但他后来作为委托人委托某鉴定机关对该案被害人和犯罪嫌疑人作了伤情鉴定，并向其他办案人员提供了证言。其行为违反了《刑事诉讼法》第28条第3项的规定[2]，应该回避而未回避。因为证人具有不可替代性，办案人员事前既已了解案情，就有向公安司法机关作证的义务，成为案件的证人。在同一案件中，既作证人又作侦查人员，就容易先入为主，主观臆断，不利于客观全面地收集和分析判断证据，进而影响正确认定案件实事、公正处理案件。
缺陷三：证人担任保证人。
笔者在办理王某交通肇事一案中，经审查发现王某交通肇事后电话通知其外甥高某，并由高某驾车将王某带至交通部门。后来，王某被公安机关决定取保候审，同时准许了由高某担任王某的保证人，其做法违反了《刑事诉讼法》第54条的保证人必须与本案无牵连之规定。我们经审查认为，王某的该行为依法应认定为自首，那么高某就应该以证人的身份向司法机关作证。为此，具有证人身份的高某再担任王某的保证人是欠妥的。
缺陷四：侦查实验程序不合法。
公安机关在办理一起交通肇事案件中为了查明事故双方的责任，进行了侦查实验，但卷里无公安局长批准材料，其行为违反了《刑事诉讼法》第108条规定[3]。虽然侦查实验的结果可能是真实的，但由于没有履行批准程序，承办人将案件退回了公安机关。因为侦查实验是一种再现曾经发生过的侦查手段，为与过去发生过的事情达到最大限度地相同，必须保证侦查实验过程中的程序合法，其中重要的条件之一就是严格履行批准手续。
缺陷五：扣押赃物、赃款不出具正式的扣押清单。
某些公安侦查人员扣押了犯罪嫌疑人的款物后，不仅未出具正式的扣押物品清单，并且卷宗中也无任何反映，甚至于连一张白条也没有，其违反了《刑事诉讼法》第115条之规定[4]。法律如此规定的目的就是加强人民群众对公安机关扣押物品等工作的监督，防止某些侦查人员出现违法乱纪现象。所以扣押与案件有关的物品后，扣押机关必须出具详细、确实、正式的物品清单。
缺陷六：拘留时间延长不合法。
从笔者办案的实践看，凡对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施的案件，均经过了第一次延长，约百分之九十以上的都经过了第二次延长。由于现行有关司法解释均未对《刑事诉讼法》第69条[5]中规定的“特殊情况”予以规定，为此笔者不能确定公安机关的第一次延长是否合法，但对于约百分之九十的第二次延长，笔者认为有相当一部分是欠妥的。例如，有些案件为一人犯罪，犯罪嫌疑人的户籍所在地为北京市且为初犯。对此情况，拘留的羁押期限应该说并不需要延长至30日，但公安机关仍进行了第二次延长，很明显这是不符合我国《刑事诉讼法》规定的。
缺陷七：保证人保证和保证金保证两种方式共用。
我国《刑事诉讼法》第53条规定：人民法院、人民检察院和公安机关决定对犯罪嫌疑人、被告人取保候审，应当责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者缴纳保证金。《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部关于取保候审若干问题的规定》第四条更是明确指出：对同一犯罪嫌疑人、被告人决定取保候审的，不得同时使用保证人和保证金保证。本来由于上述法律和司法解释的明确规定，对同一犯罪嫌疑人来说，人保与钱保是不应该同时出现的，但笔者在办案中还是发现了该现象的存在。
缺陷八：犯罪嫌疑人的量刑材料不能及时送审。
笔者办理的一起盗窃案中，犯罪事实比较清楚、证据也确实充分，但就是仅仅由于缺乏犯罪嫌疑人的前科材料而不能公诉，导致案件二次退补。甚至有些问题还被被告人或其辩护人提出，造成公诉方被动。例如在一起妨害公务案件中，由于侦查机关取证不全面，只调取了有利于一方当事人的证人证言，而未调取有利于另一方当事人的证人证言，而被告人及其代理人在当庭提出此项要求，并要求新的证人出庭，导致庭审的延期审理，给公诉人造成很大被动。
二、导致侦查缺陷的原因
造成侦查机关在侦查过程中存在种种缺陷，主要有以下几个原因：
（一）部分侦查人员的法律素质不高，法律知识储备不足。
上述人保和钱保的共用以及侦查实验不经批准、应回避而不回避、由证人担任保证人的现象，笔者认为形成的主要原因就是有些侦查人员虽然认识到学法懂法的重要性，但知识储备明显不足。知识是素质的基础。侦查人员法律知识的多寡，决定着其有无成熟的法律心理和观念，对法和法律现象有无正确的看法和评价，同时也是能否依法办事的重要条件。多数侦查人员对有关法律法规内容的掌握还是比较准确的。但是有些侦查人员对法律知识的学习不深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。
（二）部分侦查人员证据意识不强，固定收集证据的能力欠缺。
作为证据的收集和固定者，有些侦查人员证据意识提高明显滞后刑事诉讼发展的要求，突出表现在收集、固定证据的效率和质量难以满足控罪和庭审的需要。新的刑事诉讼法实行无罪推定的原则，注重对人权的保护，强调程序的合法性，对证据的要求很高，侦查机关应转变过去有罪推定的旧观念，改变过去以供求证、先供后证的重视口供的取证模式，突出对其它人证物证等直接证据的收集和固定，力争使每一起案件都形成一个完整的证据链条。上述拘留时间延长不合法的现象就表明了一些侦查人员的证据意识不强。犯罪嫌疑人在被抓获后不如实供述自己的全部罪行，不应该成为公安第二次延长拘留期限的理由。这就要求侦查人员打破以前的办案模式和办案理念，不要过度追求犯罪嫌疑人的口供。相反的，要在其他证据的调查和取得上多下功夫，用事实和其他证据来突破其心里防线，让犯罪嫌疑人主动交代。
（三）现行的公安侦查机关侦查体制不尽合理。
现行公安机关侦审部门合并的侦查体制在一定程度上影响了刑事诉讼。由于侦查部门的考核标准多局限于破案数量和逮捕犯罪嫌疑人的多少，这就使侦查人员常常满足于这两个标准，而对案件质量则考虑较少，办案重心明显倾向于检察机关审查批捕部门，因为其考核机制重点在于捕与不捕，而不在诉与不诉，更不管是否能提交审判，其是否是有罪和罪轻罪重的问题。不少侦查人员存在着只要检察机关批捕了就万事大吉，这样势必使预审业务中继续取证、补证、深挖余罪等诸多问题就变得毫无意义，削弱了打击犯罪的力度和准度。
（四）现行检察机关与侦查机关的定位存在缺陷。
根据刑事诉讼法的规定，侦查、审查起诉和审判分别由公检法三机关负责，但实质上却形成了以侦查为中心的诉讼结构。在这种结构下，检察机关承担着诉讼风险和后果，但却无权指挥侦查活动、影响证据的收集和固定，侦查人员拥有侦查权，收集、固定证据却不直接承受因证据不足而造成的败诉风险和后果。这种权利和责任的错位，必然造成侦查人员的注意力更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人，而对破案后及时、全面地收集、固定犯罪证据缺乏足够的内在动力，尤其是一些侦查人员对检察机关的退补意见往往拖拉、敷衍，甚至抵触、满不在乎。
（五）个别侦查人员维护犯罪嫌疑人权益的责任心不强。
个别侦查人员认为只要案件得以侦破，有证据能证实犯罪即可，而不是注重证据确实、充分，把案件办成铁案。代表国家力量的机关和个体力量的对比差异以及长期的办案经历，使一些侦查人员淡化了维护犯罪嫌疑人权益的意识。他们漠视甚至于毫不关心犯罪嫌疑人的正当权益，为了能“拿下”案件，他们为尽其所能达到自己的目的，从而采用一些非正当的手段、方法。这样对于采用从表面看来只是有“滥用”嫌疑的“延长拘留期限”手段更不足为奇了。
（六）公安机关警力不足。
由于社会分工进一步细化，公安工作也随之做出重大调整和变革，基层民警面临更大的压力。如：企业改制带来的下岗失业、劳资纠纷等不断引发的群体性事件，涉外经济、第三产业的迅猛发展使跨国经济纠纷增多，境内外流动人口的大量增加造成外口管理难度加大，犯罪行为的有组织化、国际化、隐蔽化、高科技化，使公安安全防范管理工作量大增等等。对公安工作而言，所有的具体工作都落在了基层民警身上。而当前我们国家警察的数量与迅速增加的刑事案件是不成比例的，为此警力不足、特别是刑事警察的力量不足，也是导致上述某些问题出现的因素之一，这也是我们必须理解的客观原因。
三、纠正公安侦查缺陷的对策
减少公安侦查缺陷，从而提高案件质量，在现阶段不可能一蹴而就，这既需要公安侦查机关增强证据意识，提高自身素质，也需要检察机关转变工作方式，加强与侦查机关的交流与沟通。笔者认为在实践中可以从以下几方面考虑：
（一）增强侦查人员的证据意识，提高侦查人员的取证能力。
通过开展专门的如何收集、固定证据的法律业务培训和定期观看庭审案例等方式，提高侦查人员以审判为中心的证据意识，通过提高侦查人员的证据意识，增强侦查人员按照庭审的要求收集、固定证据的能力。
（二）开展侦诉换位活动。
如侦诉控辩对抗赛、邀请侦查人员旁听庭审、业务研讨等，进行角色转换，实行换位思考，通过各种形式的交流活动，引导侦查人员从公诉的角度，从符合庭审需要的角度审视侦查活动，对如何收集和固定证据有更为明确的认识，减少侦查活动的盲目性、违法性，提高在侦查活动收集证据时的准确性和合法性。
（三）是建立依法适时介入、公诉引导侦查机制。
建立重、特大案件定期通报，对一些重大、疑难、复杂案件适时介入侦查活动，使整个侦查活动紧紧围绕公诉工作展开，就侦查方向、取证标准、法律适用等问题进行具体指导，提高侦查质量和效率。
（四）建立定期案件审理情况通报制度。
公诉部门与侦查部门定期对移送审查起诉的案件进行座谈，总结成功之处和教训，以便侦查工作的改进。
注释：
[1] 我国《刑事诉讼法》第91条规定，讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人。
[2] 我国《刑事诉讼法》第28条规定：审判人员、检察人员、侦查人员有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避。